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國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái)

在線問(wèn)法 時(shí)間: 2023.09.07
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但是大量的財(cái)富,也被人家像刮蜂蜜一樣取走,由此清廷對(duì)洋大人的依賴(lài)也越來(lái)重,戰(zhàn)爭(zhēng)賠款也成了列強(qiáng),通過(guò)銀行,海關(guān)等要害部門(mén),控制清帝國(guó)的手段,鄙人認(rèn)為上億的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款的來(lái)源有很多國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái),但是簡(jiǎn)單的說(shuō)大致如下:1、源于稅收國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái),橫征暴斂眾所周知,稅收是一個(gè)國(guó)家運(yùn)行的命脈,大量的財(cái)富被統(tǒng)一的收集起來(lái),以此應(yīng)對(duì)一個(gè)國(guó)家各種支出,而這也就說(shuō),清政府對(duì)于列強(qiáng)的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款,尤其是八國(guó)聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭(zhēng)中,列強(qiáng)強(qiáng)迫清朝簽訂的《辛丑條約》中規(guī)定的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款已高達(dá)四億五千萬(wàn)兩白銀。
晚清賠付給列強(qiáng)的巨額“賠款”,動(dòng)輒上億兩白銀,這些錢(qián)是從哪里來(lái)的?

鄙人認(rèn)為上億的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款的來(lái)源有很多國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) ,但是簡(jiǎn)單的說(shuō)大致如下:

1、源于稅收國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) ,橫征暴斂

眾所周知,稅收是一個(gè)國(guó)家運(yùn)行的命脈,大量的財(cái)富被統(tǒng)一的收集起來(lái),以此應(yīng)對(duì)一個(gè)國(guó)家各種支出,而這也就說(shuō),清政府對(duì)于列強(qiáng)的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款。也一定出自于百姓身上的加稅,要知道只知道奢華享樂(lè),又無(wú)能、低端的封建貴族們,怎么會(huì)有那種共赴國(guó)難的,毀家紓難的覺(jué)悟?

當(dāng)英法聯(lián)軍,用幾千人控制中國(guó)制海權(quán),威脅天津,僧格林沁帶著蒙古八旗,以幾乎全軍陣亡的代價(jià),阻擊英法聯(lián)軍時(shí),在北京城里的封建貴胄們,除國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) 了轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn),就剩逃跑?chē)?guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) 了。故此,當(dāng)清王朝“不多”的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款,被英、美列強(qiáng)要賬時(shí),老百姓們就成被橫征暴斂的對(duì)象,要知道那些大人、貴婦們可是被供養(yǎng)的對(duì)象,怎樣能出“血”呢。

2、貸款度日,代收關(guān)稅

但是伴隨著兩半社會(huì)歷史進(jìn)程的加劇,列強(qiáng)貪婪的胃口愈來(lái)愈大,清政府的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款也越來(lái)越多,清政府的那點(diǎn)稅收,早就入不敷出了。而慈禧太后,還在忙著挪用公款,修園子呢!所以清王朝為了能固權(quán),不得不和列強(qiáng)保持合作,成為列強(qiáng)在清帝國(guó)利益的代表人。于是大量戰(zhàn)爭(zhēng)賠款,出自了列強(qiáng)開(kāi)設(shè)的銀行,大量戰(zhàn)略資源等等,成為抵押。

而到了后來(lái),清帝國(guó)的海關(guān),也被英國(guó)人代收關(guān)稅,盡管此舉對(duì)中國(guó)近代海關(guān)建設(shè)有建設(shè)性。但是大量的財(cái)富,也被人家像刮蜂蜜一樣取走,由此清廷對(duì)洋大人的依賴(lài)也越來(lái)重,戰(zhàn)爭(zhēng)賠款也成了列強(qiáng),通過(guò)銀行,海關(guān)等要害部門(mén),控制清帝國(guó)的手段。而已經(jīng)成列強(qiáng)代言人的清廷,除了保證了自家富貴外,在強(qiáng)國(guó)富民上,實(shí)在沒(méi)有多少建樹(shù)!

法院做出國(guó)家賠償決定后,錢(qián)由誰(shuí)出?

根據(jù)《國(guó)家賠償法》賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確定分以下幾種情形

1.行使國(guó)家偵查、檢察、審判、監(jiān)獄管理職權(quán)的機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人和其國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) 他組織的合法權(quán)益造成損害的國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) ,該機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)

2.對(duì)沒(méi)有犯罪事實(shí)或者沒(méi)有事實(shí)證明有犯罪重大嫌疑的人錯(cuò)誤拘留的,作出拘留決定的機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) ;

3.對(duì)沒(méi)有犯罪事實(shí)的人錯(cuò)誤逮捕的,作出逮捕決定的機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān);

4.再審改判無(wú)罪的,作出原生效判決的人民法院為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。二審改判無(wú)罪的,作出一審判決的人民法院和作出逮捕決定的機(jī)關(guān)為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

晚清賠付給列強(qiáng)的巨額“賠款”,錢(qián)從哪里來(lái)呢?

眾所周知國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) ,清朝自1840年第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)敗后就不斷地和諸多帝國(guó)主義列強(qiáng)簽訂了很多不平等條約。在這些不平等條約中,又幾乎都涉及到賠款問(wèn)題。

如第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)和英國(guó)簽訂了《南京條約》,除割地外,涉及到賠款的有賠款2100萬(wàn)銀元,折成白銀約為一千四百萬(wàn)兩白銀,加上之前戰(zhàn)爭(zhēng)過(guò)程中清朝在廣州繳納的“贖城費(fèi)”四百萬(wàn)兩白銀,清朝合計(jì)向英方支付了約一千七百萬(wàn)兩白銀。

后來(lái)主要的賠款戰(zhàn)爭(zhēng)又有第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)、八國(guó)聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭(zhēng)。尤其是八國(guó)聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭(zhēng)中,列強(qiáng)強(qiáng)迫清朝簽訂的《辛丑條約》中規(guī)定的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款已高達(dá)四億五千萬(wàn)兩白銀。

那么,清朝所賠付的巨額戰(zhàn)爭(zhēng)賠款都是從何而來(lái)?真的只是簡(jiǎn)單的由清廷自己“掏”嗎?答案當(dāng)然是否定的。

上圖_ 洋務(wù)運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的首批近代企業(yè)

上圖_ 洋務(wù)運(yùn)動(dòng)推進(jìn)了清朝電信事業(yè)的發(fā)展

在回答這個(gè)問(wèn)題前,要先簡(jiǎn)單地說(shuō)明一下1840年以后清朝的財(cái)政狀況和諸多不平等條約中的賠款情況。

在洋務(wù)運(yùn)動(dòng)前,清廷傳統(tǒng)的國(guó)家年收入約為三四千萬(wàn)兩白銀,后因近代工業(yè)逐漸引進(jìn)和進(jìn)出口增加,到了同治、光緒年間分別增加至六千萬(wàn)、八千萬(wàn)兩白銀。雖然清朝的稅收看似有所增加,但賠款的數(shù)額其實(shí)也在增加,并且逐漸增加到了清廷東挪西湊也難以?xún)斶€的地步。

如第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的賠款占當(dāng)時(shí)清朝歲收的三分之一,甲午戰(zhàn)后《馬關(guān)條約》的賠款已是當(dāng)時(shí)歲收的三倍,而八國(guó)聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭(zhēng)后簽訂的《辛丑條約》的賠款連本帶利已是當(dāng)時(shí)歲收的十二倍。試想,諾大一個(gè)帝國(guó)哪怕就是不吃不喝也無(wú)力償還如此巨額賠款,更何況自從1840年以后,清朝步入了多事之秋,處處都要用錢(qián)。

所以,清廷籌集戰(zhàn)爭(zhēng)賠款的過(guò)程并沒(méi)有大多數(shù)人想的那么簡(jiǎn)單和順利,巨額賠款的款項(xiàng)來(lái)源有多種。

總的來(lái)說(shuō),主要有以下三種國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) :

上圖_ 《馬關(guān)條約》原本,現(xiàn)藏于臺(tái)北故宮

一、地方各省強(qiáng)行攤派

第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前,清朝國(guó)庫(kù)有存銀一千三百萬(wàn)兩左右,各地地方存銀八百萬(wàn)兩左右。而第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)清朝動(dòng)兵軍費(fèi)達(dá)兩千五百萬(wàn)兩白銀,賠款折合一千七百萬(wàn)兩,英軍搶奪財(cái)物又達(dá)六百萬(wàn)兩。僅此三項(xiàng)加在一起即達(dá)四千多萬(wàn)兩白銀,而清廷的國(guó)庫(kù)所存銀兩遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了此項(xiàng)開(kāi)支。

故戰(zhàn)后清廷強(qiáng)令參戰(zhàn)各省對(duì)賠款進(jìn)行分?jǐn)?,廣東本就遭西方商品沖擊導(dǎo)致民不聊生,同時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)破壞嚴(yán)重,卻還分?jǐn)偟搅艘磺Я闳f(wàn)兩白銀。而其余省份,如江蘇分二十八萬(wàn)五千兩,浙江九十七萬(wàn)五千兩,安徽也有六十一萬(wàn)兩的分?jǐn)偂?/p>

上圖_ 各國(guó)在《辛丑條約》上的簽署,以及李鴻章(左側(cè))和慶王(右側(cè))簽署的都是花押 (畫(huà)押)

又如《辛丑條約》中規(guī)定,條約剛簽訂后的1902年1904年三年間,清朝每年要賠付列強(qiáng)兩千一百萬(wàn)兩白銀,而后每年遞增至約兩千多萬(wàn)兩到三千萬(wàn)兩左右的白銀。由于賠款數(shù)額巨大,索款時(shí)間緊,列強(qiáng)又要求清朝先期賠款必須自籌償付,所以清廷在朝廷沒(méi)錢(qián)的情況下,故技重施,再次向各省進(jìn)行賠款大攤派。

第一年的庚子賠款兩千一百多萬(wàn)兩白銀攤派情況是這樣的,首先朝廷戶(hù)部下令各省加征多項(xiàng)雜收共計(jì)三百萬(wàn)兩交到朝廷,作為中央賠款。然后余下的一千八百多萬(wàn)兩白銀則攤派各省,如四川二百六十萬(wàn)兩,廣東二百萬(wàn)兩,山東九十九萬(wàn)兩,湖南一百萬(wàn)兩??傊詈蟾魇」渤鲆磺О税偃f(wàn)兩。

上圖_ 清 天順祥銀錠

二、向列強(qiáng)借貸

地方攤派雖能解決一時(shí),但解決不了全部。如前文提及的,清朝自1840年第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后,賠款數(shù)額越來(lái)越大,遠(yuǎn)不是地方財(cái)政能承受得了的。所以在這種情況下,清政府向列強(qiáng)們借債然后償還賠款就是必然的了。

如中日甲午戰(zhàn)后,清朝因戰(zhàn)敗與日本簽訂了屈辱的《馬關(guān)條約》。該約規(guī)定清朝賠款兩億兩白銀,另有三千萬(wàn)兩“贖遼費(fèi)”,而清廷必須第一年就要拿出來(lái)一億三千萬(wàn)兩白銀先交付給日本。清廷國(guó)庫(kù)本就空虛,面臨這一筆巨額賠款不管怎么挪湊也實(shí)在湊不出來(lái)了。所以英、法、俄、德等國(guó)趁火打劫,向清廷進(jìn)行高息貸款。

上圖_ 甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)中戰(zhàn)斗的淮軍

先是1895年的,清廷向俄國(guó)、法國(guó)借款四億法郎,折銀九千九百萬(wàn)兩,年息達(dá)4厘,以海關(guān)做抵押分36年還清。接著到了1896年,清廷又向美國(guó)、德國(guó)借一千六百萬(wàn)英鎊,折銀九千七百萬(wàn)兩,年息漲至5厘,同樣是以海關(guān)做擔(dān)保分36年還清。同年,又同英國(guó)、德國(guó)簽訂了《英德借款詳細(xì)章程》,借款一千六百萬(wàn)英鎊,折銀九千七百萬(wàn)兩,以海關(guān)收入、厘金、鹽稅為擔(dān)保,年息4.5厘,分45年還清。清廷三次向列強(qiáng)的大借款共計(jì)3億多兩白銀,但由于本金高,利息高,時(shí)間長(zhǎng),最后本息合計(jì)高達(dá)7億多兩白銀。

《辛丑條約》中賠給列強(qiáng)的庚子賠款為4.5億兩白銀,但因?yàn)榍逋o(wú)力支付,故列強(qiáng)為了獲取更多利益,將此賠款轉(zhuǎn)為債務(wù),令清廷39年內(nèi)還清,年息4厘。清朝方面在慈禧太后為了保住自己性命而發(fā)出的“量中華之物力,結(jié)與國(guó)之歡心”的指示下,無(wú)心也無(wú)力與列強(qiáng)爭(zhēng)辯,只得對(duì)于列強(qiáng)的要求全盤(pán)接受,以至于庚子賠款若按期償還,最后本息將達(dá)十億兩白銀。

上圖_ 清代稅收票證,光緒年間山西省平定直隸州 地丁銀執(zhí)照

三、民間增收苛捐雜稅

不管是地方分?jǐn)?,還是清廷分期償還外債,最后的賠款總是從民間而來(lái)。為了償還賠款與外債,清朝上至朝廷下至地方,無(wú)不“苦心竭力”的進(jìn)行搜刮。

首先是對(duì)朝廷傳統(tǒng)收入大項(xiàng)的各地田賦進(jìn)行了加征。

單是光緒二十一年(1895年)后的十年間,田賦加征的額度已增至百分之七十一,造成農(nóng)民生活極度貧苦,各地民不聊生。

其次加征的還有鹽稅與厘金。

地方諸省把各種名目將近七百項(xiàng)的雜稅攤?cè)氲禁}稅中,使得鹽稅由甲午戰(zhàn)前的每斤27文漲至戰(zhàn)后的44文。而厘金則是為鎮(zhèn)壓太平天國(guó)起義而設(shè)立的面向工商征收的稅項(xiàng),因一開(kāi)始的稅率為一厘,故名。但實(shí)際上因?yàn)槔褰鸷髞?lái)成為清廷收入的一項(xiàng)重要來(lái)源,所以哪怕是太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)被鎮(zhèn)壓后也沒(méi)有被廢除,反而一直保存并不斷上漲。如四川面向煙酒的厘金到了1900年已加征至初定額的三倍,其稅率之高由此可見(jiàn)一斑。

最后是巧立名目增設(shè)新稅,這些為了賠款而開(kāi)設(shè)的新稅名目極多,且朝廷和各省均有開(kāi)設(shè)。

如浙江增設(shè)“糧捐”,即根據(jù)糧食買(mǎi)賣(mài)的交易額每?jī)墒杖傥模挥钟小胺烤琛?,直接抽取十分之一,稅率高至駭人,諸如此類(lèi)新稅各省都還有很多。

上圖_ 清朝末期民間苛捐雜稅嚴(yán)重,百姓賭博,抽大煙的現(xiàn)象越來(lái)越普及,社會(huì)風(fēng)氣越來(lái)越腐敗

總的來(lái)看,清廷自第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)敗后經(jīng)多次戰(zhàn)敗所累積的賠款數(shù)額巨大,遠(yuǎn)不是朝廷能夠賠付出的。所以在這種情況下,清廷通過(guò)進(jìn)行地方攤派、向列強(qiáng)借款以及巧立名目,在民間增收苛捐雜稅來(lái)勉強(qiáng)維持。

但我們需要注意的是,不管是向各省攤派,還是償還外債與增收苛捐雜稅,巨額賠款最終都落到了廣大人民的身上。

可以說(shuō)晚清向列強(qiáng)賠付的動(dòng)輒幾千萬(wàn)甚至數(shù)億兩的白銀,實(shí)際上都是廣大人民的血汗。并且由于清政府的腐敗無(wú)能,除了征稅過(guò)程中貪官污吏中飽私囊,還有面對(duì)列強(qiáng)的無(wú)恥要求“照單接收”,都更是加重了人民的困苦,借款也多直接用于賠付,并沒(méi)有投資到本國(guó)工業(yè)軍事等領(lǐng)域的建設(shè),也導(dǎo)致了近代中國(guó)的落后與貧弱。

作者:李光彩校正/編輯:莉莉絲

參考資料:

【1】《晚清七十年》 岳麓書(shū)社 唐德剛

【2】《中國(guó)近代史》 中華書(shū)局 李侃

【3】《天朝的崩潰》 三聯(lián)書(shū)店 茅海建

【4】《甲午戰(zhàn)爭(zhēng)》 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 大谷正

文字由歷史大學(xué)堂團(tuán)隊(duì)創(chuàng)作,配圖源于網(wǎng)絡(luò)版權(quán)歸原作者所有

國(guó)家賠償賠的是誰(shuí)的錢(qián)?

國(guó)家賠償賠的是由侵權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)財(cái)政支付的。

國(guó)家賠償是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員因行使職權(quán)給公民、法人及其國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) 他組織的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) ,依法應(yīng)給予的賠償。國(guó)家賠償由侵權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)。

根據(jù)1995年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》的規(guī)定,國(guó)家賠償一般包括行政賠償、刑事賠償。

最高人民法院公布的2015年作出國(guó)家賠償決定涉及的侵犯公民人身自由權(quán)的賠償標(biāo)準(zhǔn),具體數(shù)額為每日219.72元。

國(guó)家賠償?shù)闹饕绞绞鞘鞘裁??賠償金額是多少?

國(guó)家賠償法規(guī)定國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) :“侵犯公民人身自由國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) 的,每日賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算?!?/p>

國(guó)家賠償法第三十三條規(guī)定:

“侵犯公民人身自由國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) 的,每日賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算?!眹?guó)家統(tǒng)計(jì)局2021年5月14日公布,2020年全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資為97379元。

根據(jù)上述法律規(guī)定、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及人力資源和社會(huì)保障部提供國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) 的日平均工資的計(jì)算公式,對(duì)屬于侵犯公民人身自由的國(guó)家賠償案件,最高檢第十檢察廳確定了新的日賠償標(biāo)準(zhǔn)為373.10元。

另?yè)?jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理刑事賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十一條第二款規(guī)定,各級(jí)人民檢察院自2021年5月20日起執(zhí)行該日賠償標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家賠償由誰(shuí)承擔(dān)

行政賠償?shù)母拍?/p>

行政賠償是指行政主體違法實(shí)施行政行為國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) ,侵犯相對(duì)人合法權(quán)益造成損害時(shí)由國(guó)家承擔(dān)的一種賠償責(zé)任。它具有下列特征國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) :

第一國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) ,行政賠償因行政主體而引起。只有行政主體才享有行政權(quán),才能實(shí)施行政行為,才能構(gòu)成行政賠償。當(dāng)然行政主體是由行政人員組成,行政行為是經(jīng)行政人員作出。因此,行政主體往往具體化為有關(guān)的行政人員。沒(méi)有行政主體,就不能構(gòu)成行政賠償。司法機(jī)關(guān)作為司法權(quán)主體,行政機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)法人、行政人員作為公民等而引起的賠償,都不是行政賠償。

第二,行政賠償因行政行為而引起。只有行政行為,即行政主體行使行政權(quán)、執(zhí)行公務(wù)的行為,才能構(gòu)成行政賠償。非行政行為,如立法機(jī)關(guān)的立法行為、司法機(jī)關(guān)的司法行為,行政機(jī)關(guān)的民事行為及行政人員的個(gè)人行為等,均不能構(gòu)成行政賠償。

第三,行政賠償因行政行為違法而引起,只有違法行政行為才能構(gòu)成行政賠償,合法行政行為不能構(gòu)成行政賠償。行政賠償僅以客觀上行政行為違法為要件,而不以行政主體主觀上是否有過(guò)錯(cuò)為要件。

第四,行政賠償因行政主體違法行政侵犯相對(duì)人合法權(quán)益并造成損害而引起。首先,違法行政行為侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益。違法行政行為只有在侵犯了相對(duì)人合法權(quán)益即屬于行政侵權(quán)行為時(shí),才能構(gòu)成行政賠償。如果侵犯的不是相對(duì)人的合法權(quán)益,則不能構(gòu)成行政賠償;如果沒(méi)有侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益,如有利于相對(duì)人的違法減免稅,就不能構(gòu)成行政賠償;如果剝奪的是相對(duì)人的非法利益,也不能構(gòu)成行政賠償。其次,行政侵權(quán)造成了實(shí)際損害,如果違法行政行為未造成實(shí)際損害,如不舉行聽(tīng)證但未影響相對(duì)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)的行政行為,或者該行政損害不是由該行政行為造成,如由于相對(duì)人本人過(guò)錯(cuò)造成,則不能構(gòu)成行政賠償。

最后,行政賠償責(zé)任由國(guó)家承擔(dān)。行政主體由國(guó)家設(shè)立,其職能屬?lài)?guó)家職能,行政權(quán)也屬?lài)?guó)家權(quán)力,行政主體及其行政工作人員行使職權(quán)所實(shí)施的職務(wù)活動(dòng),是代表國(guó)家進(jìn)行的,本質(zhì)上是一種國(guó)家活動(dòng),因此,行政主體違法實(shí)施行政行為,侵犯相對(duì)人合法權(quán)益并造成損害的,應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任,并不是由行政主體及其工作人員承擔(dān)賠償責(zé)任。但正如行政主體代表國(guó)家行政職權(quán)一樣,行政主體也是國(guó)家向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任的代表即賠償義務(wù)人。立法賠償納入國(guó)家賠償法范圍的法理思考

一、問(wèn)題的提出與研究范圍的限定

國(guó)家賠償法制定實(shí)施已逾十?dāng)?shù)年,從制度實(shí)踐的效果來(lái)看,積累了不少經(jīng)驗(yàn),但是也暴露出了很多的問(wèn)題。在這些諸多問(wèn)題中,國(guó)家賠償?shù)姆秶^(guò)窄問(wèn)題成為學(xué)界的一個(gè)共識(shí)。擴(kuò)大國(guó)家賠償?shù)姆秶?,使得公民在遭受?chē)?guó)家侵權(quán)時(shí)能夠及時(shí)、有效地獲得賠償,已經(jīng)成為學(xué)界和社會(huì)共同努力的方向。擴(kuò)大國(guó)家賠償?shù)姆秶泻芏嗟膶用?,其中一個(gè)重要但卻未被充分發(fā)掘的層面就是立法賠償問(wèn)題。如果說(shuō)行政賠償和刑事賠償只是賠多賠少的問(wèn)題,糾纏的是具體標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)細(xì)節(jié),那么立法賠償干脆就是不賠——不僅1994年的《國(guó)家賠償法》對(duì)立法賠償只字未提,而且國(guó)內(nèi)的國(guó)家賠償法教科書(shū)對(duì)該問(wèn)題也同樣保持沉默,通常只在介紹國(guó)家賠償法的歷史以及法國(guó)行政法時(shí)稍有提及[①]。因此,在國(guó)家賠償?shù)腻X(qián)從哪里來(lái) 我看來(lái),中國(guó)學(xué)者構(gòu)建的國(guó)家賠償法學(xué)術(shù)體系過(guò)度地保持與制度體系的一致性,無(wú)法反映出國(guó)家賠償法發(fā)展的理論需求,因而是很不完整的。

在立法賠償領(lǐng)域,就筆者的檢索范圍看,還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的學(xué)術(shù)論著;就公開(kāi)發(fā)表的學(xué)術(shù)論文而言,以“中國(guó)期刊網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫(kù)”為基準(zhǔn)平臺(tái),輸入“立法賠償”進(jìn)行檢索,結(jié)果不超過(guò)10篇,而且大多是一些法學(xué)研究生或法律實(shí)務(wù)部門(mén)的人的作品,通常被認(rèn)可的行政法學(xué)家鮮少涉獵該領(lǐng)域。這反映出立法賠償在中國(guó)國(guó)家賠償法學(xué)術(shù)體系中地位之卑微。筆者選擇這一論題,因而在文獻(xiàn)資料上就會(huì)顯得很薄弱,但這個(gè)問(wèn)題的重要性鼓舞著筆者勉力探索,以將立法賠償?shù)闹匾獑?wèn)題提出來(lái)供更多的學(xué)人研討。

為下文論證之便,在此對(duì)本文所使用的核心概念進(jìn)行基本的限定:立法賠償是指具有普遍約束力的法律規(guī)范侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益而由制定機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的一種法定賠償類(lèi)型,立法賠償分為議會(huì)立法賠償和行政立法賠償兩種,[②]但下文若無(wú)特別說(shuō)明,立法賠償即指議會(huì)立法賠償。

二、立法賠償?shù)姆墒犯艣r及評(píng)論

立法賠償是一種新近發(fā)展起來(lái)的國(guó)家賠償類(lèi)型。在法律史上追索立法賠償制度的源頭,還必須將目光投向法國(guó)。法國(guó)是行政法的母國(guó),也可以說(shuō)是立法賠償制度的母國(guó)。法國(guó)通過(guò)“公共負(fù)擔(dān)平等”的公法原理及法國(guó)行政法院的一系列判例初步建立了國(guó)家賠償法中的立法賠償制度。除了法國(guó),德國(guó)在一定程度上也建立了有限的立法賠償制度。日本在“麻風(fēng)預(yù)防法違憲國(guó)家賠償案”[③]中也對(duì)立法賠償采取了接納的態(tài)度。下文將集中討論法德兩國(guó)立法賠償制度的特點(diǎn),并對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要的評(píng)論,從中抽離出對(duì)我們國(guó)家建構(gòu)立法賠償制度有意義參考點(diǎn)。

1、法國(guó)立法賠償制度:判例史的考察

法國(guó)的立法賠償制度是從行政契約領(lǐng)域開(kāi)始的。法國(guó)最高行政法院在1906年的Compagnie P•;L•;M一案中發(fā)展出“國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任”規(guī)則,即行政契約的一方當(dāng)事人因國(guó)家法律的變更或廢止而受到特別損害時(shí),如果法律本身沒(méi)有排除賠償?shù)囊?guī)定,則國(guó)家應(yīng)對(duì)契約的對(duì)方當(dāng)事人負(fù)補(bǔ)償責(zé)任。當(dāng)然,由于法國(guó)行政法并未采如我國(guó)國(guó)家賠償法一樣的“違法原則”,因此在法國(guó)行政法語(yǔ)境中,賠償與補(bǔ)償并不進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。

但是行政契約領(lǐng)域的“國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任”規(guī)則的確立,還不能說(shuō)作為一種國(guó)家賠償制度的立法賠償制度已經(jīng)完全確立。法國(guó)立法賠償制度的一個(gè)奠基性判例是1938年的“小花牛奶公司案”。該案的基本案情是:法國(guó)為保護(hù)牛奶工業(yè)(天然奶),于1934年制定了一個(gè)禁止生產(chǎn)奶類(lèi)制品代制品(人工奶制品)的法律,結(jié)果導(dǎo)致小花奶牛公司停業(yè);該公司于1938年向行政法院起訴,請(qǐng)求國(guó)家賠償并獲得法院支持。法國(guó)最高行政法院通過(guò)該案建立了普遍的立法賠償原則,正式確認(rèn)國(guó)家在契約以外的行為中,即使法律沒(méi)有賠償條款,如果對(duì)相對(duì)人造成損害,國(guó)家就需要對(duì)相應(yīng)的立法行為承擔(dān)責(zé)任。法院在該案中作出支持判決的一個(gè)重要法理基礎(chǔ)就是法國(guó)行政法上的“公共負(fù)擔(dān)平等”原則。[④]關(guān)于“公共負(fù)擔(dān)平等”原則,筆者以為有必要在此作一點(diǎn)解釋?zhuān)驗(yàn)榉▏?guó)的行政法院在此不是依據(jù)明確的法律條文作出裁判,而是在法律本文缺失賠償條款時(shí)運(yùn)用司法自由裁量權(quán),通過(guò)援引作為一般法律原則的“公共負(fù)擔(dān)平等”原則支持了國(guó)家賠償責(zé)任的成立。“公共負(fù)擔(dān)平等”原則是來(lái)源于《人權(quán)宣言》中的“個(gè)人公共負(fù)擔(dān)平等”思想,這是盧梭社會(huì)平等思想在共同體建構(gòu)中的原則體現(xiàn)?!肮藏?fù)擔(dān)平等”成為法國(guó)國(guó)家賠償法的重要理論,該理論要點(diǎn)在于:國(guó)家公務(wù)活動(dòng)的目的是公共利益(盧梭稱(chēng)之為“公意”),人民同等享受公務(wù)活動(dòng)的利益結(jié)果,并同等分擔(dān)公務(wù)活動(dòng)的費(fèi)用;如果公務(wù)活動(dòng)造成了個(gè)人的特定損害,實(shí)際上使得個(gè)人承受了公共負(fù)擔(dān)份額之外的額外負(fù)擔(dān);這種額外的負(fù)擔(dān)應(yīng)由全體社會(huì)成員分擔(dān),而不能由個(gè)人完全承受,這才符合公平與正義的要求;全體社會(huì)成員分擔(dān)的基本方式就是國(guó)家用納稅額進(jìn)行賠償。[⑤]該理論不僅可以作為立法賠償?shù)睦碚摶A(chǔ),實(shí)際上也可以成為整個(gè)國(guó)家賠償法的理論基礎(chǔ)。

“小花牛奶公司案”確立的立法賠償原則及其司法方法得到后來(lái)的最高行政法院的的遵守。1944年的Caucheteux et Desmont一案中,最高行政法院重申了“小花牛奶公司案”的原則。1960年代最高行政法院又在其判決中兩次支持國(guó)家的立法賠償訴請(qǐng)。

由此,法國(guó)通過(guò)行政法院的一系列判例確立了國(guó)家賠償法上的立法賠償制度。法國(guó)的立法賠償制度有其自身法律體系的特點(diǎn),但在很多地方都值得我們研究和借鑒,因?yàn)榉▏?guó)和我國(guó)都還沒(méi)有建立事后違憲審查制度,法國(guó)行政法院獨(dú)立化及其富有特色的判例制度等。我們有其需要注意的是,由于立法賠償是一種非常特殊的國(guó)家賠償類(lèi)型,由于立法針對(duì)對(duì)象的廣泛性和普遍性,因此關(guān)注法國(guó)立法賠償責(zé)任構(gòu)成要件比關(guān)注該制度擴(kuò)大國(guó)家賠償范圍的寬泛意義更為重要。關(guān)于法國(guó)立法賠償制度上賠償責(zé)任的構(gòu)成要件,王名揚(yáng)教授在其《法國(guó)行政法》一書(shū)中有過(guò)較為精當(dāng)?shù)摹拔妩c(diǎn)”概括:(1)議會(huì)法律的排除賠償條款不受審查,即行政法院不能審查議會(huì)法律的合憲性,議會(huì)法律明確或默示排除立法賠償?shù)?,法院不得判賠;(2)受損利益具有正當(dāng)性;(3)損害具有特定性,因?yàn)槠毡榈牧⒎〒p害不違反公共負(fù)擔(dān)原則,不予賠償;(4)國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)時(shí),損害要具有重大性;(5)重大利益立法不符賠償責(zé)任。[⑥]可見(jiàn),“小花牛奶公司案”是一個(gè)非常特殊的案例,在該案例中相關(guān)的議會(huì)法律沒(méi)有排除賠償條款;受損的牛奶公司是合法經(jīng)營(yíng);只有該公司一家受損,故損害具有特定性;該案中國(guó)家立法存在一定過(guò)錯(cuò);該項(xiàng)立法并非涉及重大利益??梢?jiàn),法國(guó)最高行政法院在立法賠償問(wèn)題上設(shè)置了非常嚴(yán)格的條件,上訴五個(gè)條件有一個(gè)不滿(mǎn)足就可能導(dǎo)致無(wú)法獲得賠償??赡苓@也是法國(guó)雖然較早的建立了立法賠償制度,但立法賠償?shù)陌咐⒉欢?。筆者以為這體現(xiàn)了一種司法審慎的原則,即在公共利益(國(guó)家利益)與私人利益之間進(jìn)行了復(fù)雜而微妙的平衡。同時(shí),我們還需要主要法國(guó)自身的憲法審查制度在很大程度上塑造或限制了法國(guó)行政法院創(chuàng)設(shè)的立法賠償制度,如憲法審查實(shí)行的是事前、抽象的“憲政院”審查模式,法案已經(jīng)通過(guò)生效即禁止任何形式的再審查,除非議會(huì)重新立法或修改法律。因此,法國(guó)的立法賠償制度的穩(wěn)定性并不如想象的高,因?yàn)樽h會(huì)可以簡(jiǎn)單的通過(guò)“排除賠償條款”先行排除立法賠償責(zé)任,這時(shí)行政法院就無(wú)能為力了。

概括法國(guó)的立法賠償制度,我覺(jué)得最有啟發(fā)的地方在于:(1)立法損害的特定性,這反映了司法在公共利益與個(gè)人利益衡量上的理性取向,這一點(diǎn)也應(yīng)該成為我國(guó)建構(gòu)立法賠償制度的重要參考;(2)“排除賠償條款”的不可審查性,這是與法國(guó)獨(dú)特的憲法審查制度相適應(yīng)的,我國(guó)建構(gòu)立法賠償制度時(shí)也需要與我國(guó)特定的憲政制度相適應(yīng);(3)“公共負(fù)擔(dān)平等”原則,這是行政法院在“小花奶牛公司案”中支持賠償?shù)闹饕ɡ砘A(chǔ),對(duì)該原則的深入研究與闡釋將對(duì)我國(guó)建構(gòu)立法賠償制度具有重要的意義;(4)立法賠償責(zé)任的成立不以法律違憲為前提,這也是由法國(guó)獨(dú)特的憲政制度決定的。

2、德國(guó)立法賠償制度:條文的解讀與比較

德國(guó)立法賠償制度的建立要比法國(guó)晚,而且是通過(guò)制定法的形式確立的。聯(lián)邦德國(guó)《國(guó)家賠償法草案(1973)》第6條第1款規(guī)定:

“立法機(jī)關(guān)關(guān)于憲法法院確認(rèn)其行為違法后18個(gè)月內(nèi),未有其他立法者,發(fā)生第3條(金錢(qián)賠償)之法律效果。”[⑦]

德國(guó)《國(guó)家賠償法》(1981)第5條第2款規(guī)定:

“如果義務(wù)損害為立法者的違法行為所造成,只有法律有規(guī)定并自阿規(guī)定的范圍內(nèi),發(fā)生賠償責(zé)任”。

此外,在立法賠償所針對(duì)的規(guī)范對(duì)象上,法國(guó)僅限于議會(huì)立法,而不包括行政立法行為,德國(guó)聯(lián)邦最高法院的司法實(shí)踐傾向于排除議會(huì)法律的立法賠償責(zé)任,僅針對(duì)規(guī)章違反上位法的情形。[⑧]

限于資料,筆者未能收集到德國(guó)法院在立法賠償方面的判例,但從現(xiàn)有的法律條文來(lái)看,立法者以及最高法院都傾向于限制立法賠償責(zé)任,如《草案》規(guī)定了違憲的前提和“18個(gè)月”的再立法期,《國(guó)家賠償法》(1981)規(guī)定了立法賠償?shù)膰?yán)格法定主義。因此,如果立法機(jī)關(guān)審慎對(duì)待,那么立法賠償責(zé)任可能一直無(wú)法成立。因此,雖然德國(guó)通過(guò)制定法建立了較為穩(wěn)定的立法賠償制度,但其多層嚴(yán)格的限制使得立法賠償?shù)目赡苄源蟠蠼档汀.?dāng)然,筆者同意結(jié)合各國(guó)自身的憲政制度對(duì)立法賠償進(jìn)行限制,已確保立法的權(quán)威性、穩(wěn)定性以及民主政治程序的有效性,因?yàn)榱⒎ㄙr償訴訟經(jīng)常干擾議會(huì)將導(dǎo)致立法工作受到影響。不過(guò),立法賠償制度存在的最大意義,筆者以為不是具體給當(dāng)事人多少賠償?shù)膯?wèn)題,而是監(jiān)督立法機(jī)關(guān)審慎立法的問(wèn)題,并且申明了立法行為的有責(zé)性。

三、立法賠償為何姍姍來(lái)遲?——重溫主權(quán)理論

上述對(duì)法國(guó)與德國(guó)立法賠償制度的考察告訴我們,立法賠償制度在世界范圍內(nèi)只是一種極其有限的存在,各國(guó)的具體制度形式出外比較大,但無(wú)一例外的對(duì)立法賠償責(zé)任進(jìn)行限制。我們知道,在絕對(duì)主義的主權(quán)觀念下,任何形式的國(guó)家賠償都是難以想象的。后來(lái)是憲法學(xué)家狄驥通過(guò)對(duì)絕對(duì)主義主權(quán)觀和國(guó)家觀的理論解構(gòu),為國(guó)家賠償制度開(kāi)辟了道路。[⑨]但有一個(gè)現(xiàn)象特別值得注意,那就是立法賠償制度的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)遲緩于行政賠償和刑事賠償(有些國(guó)家又稱(chēng)“冤獄賠償”)而且被設(shè)置了多層的限制,這不得不引發(fā)我們反思,并且要求我們?cè)诮?gòu)立法賠償制度時(shí)所要注意的分寸。這必須回到傳統(tǒng)的主權(quán)理論。

我發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在國(guó)內(nèi)幾乎所有的國(guó)家賠償法教科書(shū)及涉及立法賠償?shù)恼撐拇蟮侄紝⒅鳈?quán)理論或觀念看作是一種過(guò)時(shí)的東西,看作是對(duì)擴(kuò)大國(guó)家賠償法問(wèn)題以及保護(hù)公民權(quán)利的一種障礙?他們看到的只是一些國(guó)家建立立法賠償制度的表象,沒(méi)有注意到它們國(guó)內(nèi)具體的爭(zhēng)議以及立法或司法制度上的審慎對(duì)待原則。其實(shí),國(guó)外已經(jīng)建立立法賠償制度的國(guó)家(比如法德)對(duì)立法賠償責(zé)任的限制,最主要的原因就在于議會(huì)代表人民意志,其立法具有權(quán)威性。這種基本判斷背后不是所謂的公民權(quán)利概念,而是主權(quán)概念。我們必須首先了解主權(quán)的概念及“立法主權(quán)”在建立國(guó)家秩序上的重要性,我們對(duì)于立法賠償?shù)挠懻摬趴赡苁抢硇院透挥幸饬x的。

主權(quán)理論必須追溯到法國(guó)思想家博丹。博丹的主權(quán)理論是一種立法主權(quán)理論,他對(duì)主權(quán)的規(guī)定是“國(guó)家絕對(duì)和永久的權(quán)力”,他通過(guò)在理論上抽離社會(huì)中間層,建立了近代第一個(gè)基本的“主權(quán)者——臣民”的立法主權(quán)模型。這一模型后來(lái)雖然被不同時(shí)期的理論家所加工或改造,但其基本思想都源出于博丹。博丹在規(guī)定了主權(quán)的基本屬性之后對(duì)主權(quán)采取了一種經(jīng)驗(yàn)式的列舉方式,將主權(quán)理解為一個(gè)包容若干重要項(xiàng)的權(quán)利束,這是一種典型的法學(xué)思維。他將制定法律作為作為主權(quán)的第一項(xiàng)權(quán)利,奠定了整個(gè)近現(xiàn)代主權(quán)理論的“立法主權(quán)”性格。[⑩]后來(lái)主要的主權(quán)思想家霍布斯和盧梭都將立法權(quán)作為主權(quán)最重要的標(biāo)志,特別是盧梭的人民主權(quán)思想實(shí)際上已經(jīng)成為現(xiàn)代政治國(guó)家合法性的基本論證模式,現(xiàn)代的憲法基本都建立在人民主權(quán)的原則之上。

以人民主權(quán)思想為基本制度線索,我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)立法賠償姍姍來(lái)遲的根本原因就在于個(gè)體的社會(huì)契約義務(wù),即個(gè)體作為公民在建構(gòu)整個(gè)政治共同體秩序時(shí)所承諾接受的守法義務(wù)。社會(huì)契約的最重要意義不在于權(quán)利,而在于權(quán)力,即個(gè)體通過(guò)共同的行為形成一個(gè)公共意志和人格,全體共同置身于該公共人格的指導(dǎo)之下,在享受共同體體福利的同時(shí)承擔(dān)起個(gè)體的社會(huì)契約義務(wù)。而由民主政治程序支持的立法則成為這種公共人格的體現(xiàn)形式,而且是唯一可能的體現(xiàn)形式。因此,不管狄驥以什么樣的形式解構(gòu)了主權(quán)理論和觀念,都不可能是徹底的。在一個(gè)秩序井然和治理完備的政治共同體內(nèi),集體主權(quán)的需求和個(gè)體權(quán)利的需求是同時(shí)發(fā)生和互為條件的,因此盡管?chē)?guó)家賠償法在行政領(lǐng)域和司法領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足的發(fā)展,但是在立法領(lǐng)域必然受到嚴(yán)格的限制,否則我們很難想象民主政治程序的權(quán)威性、神圣性,無(wú)法想象國(guó)家具有何種值得尊重的公共人格。

筆者在此引入主權(quán)理論,主要是為了提供一種觀察和思考國(guó)家賠償法特別是立法賠償問(wèn)題的新的視角——這是一個(gè)非常重要的視角,它將提醒我們?cè)诓粩嗨魅」駲?quán)利的同時(shí)是否注意到并合理考慮了個(gè)體公民所承擔(dān)的社會(huì)契約義務(wù)。

還需要指出的是,立法賠償制度的建構(gòu)往往與違憲審查制度相關(guān)聯(lián)。如有研究者認(rèn)為“二者(立法賠償和憲法訴訟)在程序銜接山野存在一定的聯(lián)系,如日本的立法賠償常與違憲審查訴訟同時(shí)提起,立法的不法以‘違憲’來(lái)確認(rèn)。應(yīng)該說(shuō)這種做法是比較符合法理的?!盵11]而德國(guó)的立法賠償制度也要求以違憲作為前提。問(wèn)題是,這種“違憲型”立法賠償制度需要某種事后的、司法性的違憲審查制度作為前提。法國(guó)不具有事后審查制度,因此其立法賠償制度的范圍是不穩(wěn)定的,立法“進(jìn)”則司法“退”。這提示我們思考中國(guó)的立法賠償制度時(shí)需要根據(jù)我們自己的憲政制度進(jìn)行設(shè)計(jì),不可能絕對(duì)的照抄照搬其他國(guó)家的模式。確實(shí),如果以議會(huì)法律為對(duì)象,依一般的法理與邏輯,如果沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立而成熟的違憲審查制度作為前提,立法賠償是難以成立的。法國(guó)的特殊性在于:其擁有獨(dú)立而發(fā)達(dá)的行政法院系統(tǒng),這個(gè)系統(tǒng)具有豐富的判例體系和高超的司法技術(shù),所以能夠通過(guò)小心的避繞和解釋法國(guó)的憲政制度,并通過(guò)“公共負(fù)擔(dān)平等”原則逐步建立了法國(guó)特色的立法賠償制度。但法國(guó)只是特例,盡管它最早的建立了立法賠償制度。其實(shí)法官行政法院表面上說(shuō)無(wú)權(quán)審查議會(huì)法律,并且立法賠償責(zé)任的成立也不以違憲性作為前提,但其援引“公共負(fù)擔(dān)平等”原則作為主要的法理基礎(chǔ),該原則在此處已經(jīng)不是一般的公法原則,而是法國(guó)的“不成文憲法”,法院依該原則作出的立法賠償判決具有實(shí)質(zhì)意義上的違憲審查內(nèi)涵。筆者認(rèn)為立法賠償(以議會(huì)法律為對(duì)象)本身就是一種違憲審查,不管它與違憲審查在程序上如何安排,違憲性都應(yīng)該成為立法賠償?shù)囊弧?

從立法賠償與違憲審查的關(guān)聯(lián)性來(lái)觀察立法賠償姍姍來(lái)遲的現(xiàn)象,我們就會(huì)理解為何法德兩國(guó)都要嚴(yán)格限制立法賠償責(zé)任——違憲審查權(quán)本身就是一種非常態(tài)的、高危險(xiǎn)的權(quán)力,其審慎和嚴(yán)格行使是國(guó)家穩(wěn)定的需要。但是違憲審查與立法賠償又具有一定的區(qū)別,這種區(qū)別主要是法律后果上的,違憲審查的后果主要是宣布無(wú)效、撤銷(xiāo)或責(zé)任修改等,而立法賠償?shù)暮蠊褪菗p害賠償——前者可能主要是政治權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)任,而損害賠償必然是對(duì)外的責(zé)任,而政治權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)行是需要一定的封閉性的,因此,前者可能是后者的前提,但后者未必是前者的結(jié)果。以筆者的理解,排除法國(guó)那種過(guò)分特殊的事前憲法審查模式,以違憲審查的一般事后模式來(lái)看,立法賠償?shù)陌l(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)遲緩于違憲審查。這也不奇怪,因?yàn)檫`憲審查注重的是法律體系內(nèi)部的自洽性,雖然其可能與公民權(quán)利相關(guān)并由公民發(fā)動(dòng),但卻并不必然或者很少引起具體的國(guó)家賠償責(zé)任;而立法賠償注重的是法律侵害的可賠償性。

四、我國(guó)建立立法賠償制度的可能性及其限度

由于本文是對(duì)國(guó)家賠償法納入立法賠償制度的一種原理性探討,因此無(wú)意于追究在中國(guó)建立立法賠償制度的技術(shù)細(xì)節(jié)或政策建議,結(jié)合前文的考察與分析試圖提出思考中國(guó)立法賠償制度可能性的參考框架。筆者發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)表的、涉及立法賠償制度的學(xué)術(shù)論文五一例外的都是主張?jiān)谥袊?guó)建立立法賠償制度,并且認(rèn)為這是擴(kuò)大國(guó)家賠償法范圍、保護(hù)公民權(quán)利的需要,是文明和進(jìn)步的體現(xiàn)。這種邏輯當(dāng)然沒(méi)有大的問(wèn)題,在我們這個(gè)“走向權(quán)利的時(shí)代”。但筆者需要指出兩個(gè)基本問(wèn)題。

一是中國(guó)還不存在任何有效形式的違憲審查制度,因此全國(guó)人大的法律是不可能受到違憲評(píng)價(jià),因而是也不可能確立立法賠償責(zé)任的。有人也許會(huì)說(shuō),法國(guó)也不存在事后普遍的違憲審查權(quán),我們能不能學(xué)學(xué)法國(guó),鼓勵(lì)在行政審判中支持立法賠償?否也。法國(guó)有獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)和豐富的行政法判例體系,能夠通過(guò)解釋諸如“公共負(fù)擔(dān)平等”這樣的一般性原則發(fā)展法律,這是法國(guó)建立立法賠償制度的最重要基礎(chǔ),而中國(guó)并不具備這樣的條件,中國(guó)的司法部門(mén)獨(dú)立性不足,司法經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)不足,與社會(huì)的互動(dòng)也不足。盡管有研究者建議“人大的立法賠償問(wèn)題由法律另行規(guī)定或在國(guó)家賠償法中單列一章”[12]但這種立法的可能性及后續(xù)司法的可能性都很成問(wèn)題。因此,筆者以為在中國(guó)違建立任何有效形式的違憲審查制度之前,人大(包括地方人大[13])的立法賠償問(wèn)題,除非立法本身加以規(guī)定,否則是不可能引起立法賠償責(zé)任的。立法賠償制度在人大立法領(lǐng)域的拓展在根本上取決于人大制度的改革進(jìn)程與改革框架,以及中國(guó)是否能夠建立某種有效形式的違憲審查制度。因?yàn)樵诠P者看來(lái),本文前面的考察和分析已經(jīng)揭示了立法賠償制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性原理:違憲性是立法賠償?shù)那疤?,沒(méi)有違憲審查就沒(méi)有立法賠償。當(dāng)然,這里是僅就人大立法賠償而言的。因此,在中國(guó)討論建立立法賠償制度的可能性,不能簡(jiǎn)單的從作為特例的法國(guó)模式出發(fā),而應(yīng)該以德日的“違憲審查與立法賠償?shù)年P(guān)聯(lián)性”模式為基準(zhǔn)進(jìn)行思考。

二是區(qū)分人大(議會(huì))立法賠償和行政立法賠償,側(cè)重建立行政立法賠償制度。在目前的憲政框架下,人大的立法賠償由于依賴(lài)于更為根本的制度變革而不能得到解決,但行政立法賠償卻可能獲得突破。行政立法賠償與抽象行政行為的可訴性密切相關(guān)。目前的情況是,規(guī)章以下的規(guī)范性法律文件可以在提起行政復(fù)議時(shí)一并進(jìn)行審查,但這不是司法審查,而是行政系統(tǒng)的內(nèi)部審查。在行政訴訟法領(lǐng)域,抽象行政行為,無(wú)論是較高位階的行政法規(guī)與規(guī)章,還是較低位階的規(guī)章以下的規(guī)范性法律文件,都被排除在司法審查的范圍之外。值得注意的是,行政法學(xué)界對(duì)于抽象行政行為的可訴性業(yè)已達(dá)成共識(shí),并積極提議修改行政訴訟法,將抽象行政行為納入司法審查的范圍。筆者以為抽象行政行為,特別是規(guī)章以下的規(guī)范性法律文件納入司法審查的范圍是一件可期待的事,因?yàn)槠潴w制阻力遠(yuǎn)比人大立法賠償制度的確立要小。這一進(jìn)程大致可以分為三步:第一步,修改行政訴訟法,將規(guī)章以下的規(guī)范性法律文件納入司法審查的范圍,首先做到與行政復(fù)議法的銜接,并積累立法賠償?shù)慕?jīng)驗(yàn);第二步,將規(guī)章納入司法審查范圍,建立規(guī)章違法的立法賠償制度;第三步,在前兩步充分積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,將行政法規(guī)納入司法審查的領(lǐng)域,建立行政法規(guī)違法/違憲的立法賠償制度。制度總是漸進(jìn)發(fā)展的,特別是在中國(guó)這樣的弱制度經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家,激進(jìn)改革的風(fēng)險(xiǎn)是很大的。因此,中國(guó)的立法賠償制度以行政訴訟法的完善和行政立法賠償?shù)南刃袨槠瘘c(diǎn),是一種非常明智選擇。

尤其值得指出的是,在行政立法賠償部分必須主要區(qū)別于普通的刑事賠償和行政賠償,在賠償責(zé)任的限制上需要更加嚴(yán)格。因?yàn)樾姓⒎ㄐ袨殡m然一般被認(rèn)為是行政行為,但它不是普通的行政行為,而是一種法律規(guī)范的創(chuàng)制行為,議會(huì)立法賠償所遭遇的困境和限度行政立法賠償一樣難以避免。在這個(gè)方面,我們需要借鑒法國(guó)行政法院的操作技術(shù),具體可參考王名揚(yáng)教授概括的“五要件”,特別是其中的損害特定性要件。

四、結(jié)語(yǔ)

立法賠償根本地涉及國(guó)家與公民關(guān)系的一種系統(tǒng)性重構(gòu),是國(guó)家賠償制度邏輯的一個(gè)必然結(jié)果。這一發(fā)展在一個(gè)更加宏觀的層面上受到現(xiàn)代憲政主義的深刻影響。但是,立法賠償與行政賠償及刑事賠償具有重要的差別,忽視這種差別將可能導(dǎo)致國(guó)家根基的瓦解和基本秩序的松動(dòng)——這種重要差別就是:立法是普遍性行為,而行政或刑事司法只是個(gè)別性行為——如果無(wú)差別的處理三種類(lèi)型的國(guó)家賠償,那么普遍的立法就將產(chǎn)生普遍的賠償,而且還可能與作為個(gè)別行為的行政或刑事司法賠償發(fā)生重疊和交叉,覆蓋或吸收其他制度的功能。本文的考察和分析表明:即使在最先建立立法賠償制度的法國(guó)以及通過(guò)成文法建立立法賠償制度的德國(guó),立法賠償責(zé)任所受的限制都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政賠償和刑事賠償。因此,在中國(guó)建立立法賠償制度必須堅(jiān)持審慎原則,尤其需要結(jié)合自身的憲政制度獨(dú)立思考。由于中國(guó)尚未建立任何有效形式的違憲審查制度,因此人大立法賠償不可能在現(xiàn)行體制下獲得解決,但行政立法賠償可以先行,并為將來(lái)可能有限納入的人大立法賠償積累經(jīng)驗(yàn)。在建構(gòu)中國(guó)的行政立法賠償制度時(shí),尤其需要注意法國(guó)行政法院的司法經(jīng)驗(yàn),將其成熟的司法經(jīng)驗(yàn)作為我國(guó)立法的可行參考。在“走向權(quán)利的時(shí)代”,在習(xí)以為常的將法律制度理想化和簡(jiǎn)單化的時(shí)代,我們思考立法賠償制度,尤其需要審慎的思慮和辨析,否則就很可能“只見(jiàn)樹(shù)木,不見(jiàn)森林”! 司法賠償是指人民法院在民事訴訟、行政訴訟過(guò)程中,違法采取對(duì)妨害訴訟的強(qiáng)制措施;保全措施或者對(duì)判決執(zhí)行錯(cuò)誤,造成損害的,要給予有限制的賠償。行政賠償程序是指受害人提起賠償請(qǐng)求,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)的步驟、方法、順序和形式等。我國(guó)將行政賠償分為兩種途徑:一種是單獨(dú)就賠償問(wèn)題向行政機(jī)關(guān)以及人民法院提出;另一種是在行政復(fù)議、行政訴訟中一并提起。

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