一、《工傷保險條例》在實施中存在企業(yè)工傷處理存在的問題 的問題

1、工傷保險企業(yè)工傷處理存在的問題 的相關(guān)法規(guī)不健全的問題

2004年起開始實施的《工傷保險條例》對企業(yè)工傷處理存在的問題 我國工傷保險制度的適用范圍、工傷保險基金的來源、工傷認定的標準、工傷爭議的處理等作出了原則性規(guī)定企業(yè)工傷處理存在的問題 ，但在具體實施過程中企業(yè)工傷處理存在的問題 ，還缺少一些與之相配套的規(guī)范性文件。

2、工傷保險差別費率制定得不夠科學(xué)，浮動費率機制沒有完全形成的問題從費率機制上看，企業(yè)浮動費率機制不夠完善，使得工傷保險對安全生產(chǎn)的促進作用不明顯，工傷保險差別費率檔次劃分較少，沒有按不同行業(yè)的特點和事故發(fā)生的概率確定費率，甚至挫傷了部分企業(yè)參保的積極性，未能充分利用好工傷保險差別費率和浮動費率機制經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用。

3、從職業(yè)康復(fù)和工傷預(yù)防上看，中國現(xiàn)行的工傷保險制度重于待遇的處理(即工傷補償)輕預(yù)防和康復(fù)的問題對預(yù)防和康復(fù)沒有作出特別的要求，在工傷預(yù)防、職業(yè)康復(fù)上面投入很少?！豆ｋU條例》雖然確定了“工傷保險要與事故預(yù)防和職業(yè)病防治相結(jié)合”的原則，但沒有明確職業(yè)康復(fù)和工傷預(yù)防所需資金的比例，從而導(dǎo)致這兩項工作的開展缺乏資金的有力保障。

4、統(tǒng)籌層次低，覆蓋范圍窄的問題

《工傷保險條例》明確規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市實行市級統(tǒng)籌。但由于多種原因，這個制度規(guī)定執(zhí)行得不到位，目前有大多數(shù)的省、自治區(qū)實行的仍是縣級統(tǒng)籌，而且有不少大型國企以本企業(yè)為范圍進行統(tǒng)籌統(tǒng)支。由于統(tǒng)籌層次低，化解風險能力差，保障能力弱，高風險企業(yè)參保難，已成為制約當?shù)毓ｋU事業(yè)健康發(fā)展的突出問題。從覆蓋范圍上看，我國的工傷保險覆蓋范圍較窄。2000年、2001年和2002年全國參加工傷保險的職工占職工總?cè)藬?shù)的比例分別為38.6%、40.3%和41.7%。且投保對象主要集中在國有企業(yè)，而安全生產(chǎn)相對薄弱的中小型企業(yè)，特別是集體企業(yè)、民營企業(yè)和危險性較大的企業(yè)(如煤礦、建筑企業(yè)、運輸企業(yè)等)覆蓋率均很低，“三資”企業(yè)、私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與職工、雇工訂立“生死合同”的現(xiàn)象屢禁不止。這些企業(yè)發(fā)生事故后，往往是政府承擔無限責任，沒有充分發(fā)揮工傷保險的社會保障作用。

5、工傷保險基金收支及管理方面的問題

在基金征收方面、有些企業(yè)上繳工傷保險費時、瞞報、少報職工人數(shù)，有些私營、合資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企業(yè)，平時不積極參保，一旦發(fā)生工傷事故后，便主動要求參加工傷保險，使得工傷保險基金的收入減少而支出增加。其次由于國家對于工傷保險基金財務(wù)處理辦法無統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致工傷保險基金開支渠道混亂，企業(yè)繳納的工傷保險費，有的計入生產(chǎn)成本，有的在管理費用中列支，有的計入營業(yè)外支出，有的在職工福利費中支出，開支渠道不統(tǒng)一，開支項目混亂。

二、完善工傷保險管理的措施

1、健全制度，完善工傷保險的法律法規(guī)體系

以《工傷保險條例》為核心，制定相應(yīng)的規(guī)范性文件和實施細則，如勞動和社會保障部根據(jù)《工傷保險條例》相關(guān)規(guī)定制定了《工傷認定管理辦法》，用以規(guī)范工傷申請、受理、認定的程序及相關(guān)人員的權(quán)利責任和義務(wù);部分省市結(jié)合本地區(qū)實際制定了《勞動能力鑒定管理辦法》，用以規(guī)范勞動能力鑒定的組織、管理和程序;制定《工傷保險醫(yī)療服務(wù)管理辦法》用以規(guī)范工傷醫(yī)療服務(wù)的水平、標準和相關(guān)機構(gòu)的責任。

2、建立和完善工傷保險費率機制

科學(xué)、規(guī)范、有效的費率機制，有利于工傷保險成本分配的公平性，也有利于促進企業(yè)的安全生產(chǎn)。工傷保險的差別費率與浮動費率是根據(jù)企業(yè)的職業(yè)風險和工傷事故與職業(yè)病的發(fā)生率，確定和調(diào)整企業(yè)交納工傷保險的費率。通過費率的確定和調(diào)整，促進企業(yè)改善勞動條件，減少或降低工傷事故與職業(yè)病的發(fā)生、保護職工身體安全、健康。這就需要研究和制定工傷保險費率模式，其中包括科學(xué)確定風險費率的檔次和浮動的級次;制定全國的行業(yè)風險費率，并根據(jù)各投保單位每年的職業(yè)風險變化和保險基金的支付率定期對費率進行調(diào)整。通過實施工傷保險差別費率和浮動費率，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用，達到提高生產(chǎn)經(jīng)營者的安全健康意識，加強職業(yè)安全與健康工作的目的。

一、我國現(xiàn)行工傷保險制度存在的問題

（一）強制措施力度不夠。

1、對用人單位不辦社會保險缺乏硬性制裁措施。我國《勞動法》、《勞動合同法》、《條例》都明確規(guī)定了用人單位必須為勞動者繳納社會保險費。但對用人單位不為勞動者繳納社會保險費的違法行為缺乏硬性制裁措施?！秳趧臃ā返谝话贄l規(guī)定“用人單位無故不繳納社會保險費的，由勞動行政部門責令其限期繳納企業(yè)工傷處理存在的問題 ；逾期不繳的，可以加收滯納金?！薄渡鐣ｋU費征繳暫行條例》第二十三條、《社會保險費征繳監(jiān)督檢查辦法》第十二條規(guī)定“繳費單位未按規(guī)定辦理社會保險登記的，情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其企業(yè)工傷處理存在的問題 他直接責任人員處以1000元以上5000元以下的罰款；情節(jié)特別嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以5000元以上10000元以下的罰款”。在上述規(guī)定中，勞動保障行政部門對用人單位不給勞動者繳納工傷保險費的制裁措施僅僅是“責令限期繳納、加收滯納金、罰款”，對于擁有強大經(jīng)濟實力的用人單位而言，這些措施顯然缺乏力度，不能起到足夠的威懾作用，造成用人單位不能積極的為職工辦理工傷保險，這種現(xiàn)象在非公有制企業(yè)尤為突出。

2、對用人單位不申請工傷認定缺乏剛性的懲罰措施?！稐l例》第十七條規(guī)定“用人單位應(yīng)當自事故發(fā)生之日或被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)，向統(tǒng)籌地區(qū)勞動行政部門提出工傷認定申請”?？梢姡萌藛挝惶岢龉J定申請是其法定義務(wù)。權(quán)利可以放棄，但義務(wù)必須履行，否則就應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任。對此《條例》規(guī)定“用人單位未在第一款規(guī)定的時限內(nèi)提出工傷認定申請，在此期間發(fā)生符合條例規(guī)定的工傷待遇等有關(guān)費用由該用人單位負擔”。在現(xiàn)實中，不能按規(guī)定提出工傷認定的往往是沒有為職工繳納工傷保險費的用人單位，工傷待遇本來就只能由該用人單位承擔。所以，《條例》規(guī)定由用人單位承擔在此期間發(fā)生符合條例規(guī)定的工傷待遇等有關(guān)費用的懲罰措施對其毫無意義，不能有效的制裁用人單位未按規(guī)定申請工傷認定的違法行為。

（二）缺乏配套規(guī)定，雇工享受工傷保險待遇的權(quán)利形同虛設(shè)?！稐l例》第二條規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)的各類企業(yè)的職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規(guī)定享受工傷保險待遇的權(quán)利。有雇工的個體工商戶參加工傷保險的具體步驟和實施辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。按照《工傷保險條例》的規(guī)定，個體工商戶也需要為其雇工繳納工傷保險費，雇工有享受工傷保險待遇的權(quán)利。但在實踐中，由于省、自治區(qū)、直轄市人民政府沒有制定相應(yīng)的配套規(guī)定，雇工無法參加工傷保險，致使雇工享受工傷保險待遇的權(quán)利成為虛空，無法實現(xiàn)。

（三）程序繁瑣，維權(quán)成本高。 按照《條例》的規(guī)定，職工獲得工傷保險待遇需經(jīng)過工傷認定、勞動能力鑒定、勞動仲裁，甚至到法院起訴。如果勞動者與用人單位沒有簽訂勞動合同，還需要在工傷認定之前先確認勞動關(guān)系。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，工傷認定、勞動能力鑒定的期限各是2個月，勞動仲裁的期限是45天，一審期限是六個月，二審期限是三個月，但要走完這些程序少則需要一年二個半月，多則要二年以上的時間。因為當事人對工傷認定的決定不服，可以提起行政復(fù)議、行政訴訟。由于程序煩瑣、時間過長，部分受傷害職工被拖得精疲力盡，甚至中途放棄。

（四）超期申請工傷認定，工傷待遇難以保障。 工傷認定是獲得工傷保險待遇的先決條件，同時工傷認定也是勞動保障行政部門的行政職權(quán)。《條例》規(guī)定，申請工傷認定的期限用人單位是30日，勞動者是一年。如果用人單位和勞動者都沒有在規(guī)定的期限申請工傷認定，那么勞動保障行政部門就會以超過受理時效為由裁定不予受理。如果沒有工傷認定決定就無法進入勞動能力鑒定，即使申請勞動爭議仲裁，也會因證據(jù)不足而無法得到保障。在實踐中，對于沒有取得工傷認定決定的，一些人民法院也會適用司法不干預(yù)行政的慣例，認為法院無權(quán)認定工傷，判決駁回工傷職工的訴訟請求。

（五）第三人侵權(quán)工傷事故，勞動者難以獲得雙重賠償。由于《條例》沒有對因第三人侵權(quán)造成工傷事故怎樣獲得救濟進行明確規(guī)定。一些地方在制定《〈工傷保險條例〉實施辦法》時，曲解立法精神、設(shè)置障礙，限制勞動者獲得工傷保險賠償?shù)臋?quán)利。例如企業(yè)工傷處理存在的問題 ：湖南省《關(guān)于工傷保險工作若干問題的意見》規(guī)定“職工由于交通事故引起的工傷，以及職工工傷涉及其他人身損害賠償?shù)模瑧?yīng)按照有關(guān)規(guī)定先取得人身損害賠償。獲得人身損害賠償總額低于工傷保險待遇的，根據(jù)所在單位是否參加工傷保險統(tǒng)籌，由工傷保險基金或所在單位核定補足差額部分”。可見，該《意見》突破了上位法的規(guī)定，限制了工傷職工獲得雙份賠償?shù)臋?quán)利。

二、原因分析

（一）用人單位和勞動者認識不到位。造成工傷保險參保率不高，用人單位和勞動者認識不到位是其重要原因。追求利潤是企業(yè)的目標。一些用人單位認為為職工繳納工傷保險，增加了自己的用工成本，從而減少了企業(yè)的利潤。為了追求經(jīng)濟效益、片面追求利益最大化而不重視職工的合法權(quán)益，不為職工辦理工傷保險。其實，工傷保險制度創(chuàng)設(shè)的目的一方面是為了保障工傷職工的醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償；另一方面是為了分散用人單位的用工風險。可見，國家要求用人單位為勞動者依法繳納社會保險費對用人單位來說也是有積極意義的。但有些用人單位往往心懷僥幸，認為自己的企業(yè)發(fā)生工傷事故的可能性小，參加工傷保險不劃算。由于用人單位對工傷保險認識不足，造成用人單位參保積極性不高，即使勉強參保，中途退?，F(xiàn)象也十分嚴重。此外，也有因為勞動者不配合而沒有辦理工傷保險的。鑒于農(nóng)民工流動性強，工作不固定，認為只有把錢放進自己的口袋才放心，其自身缺乏對工傷保險的正確認識、維權(quán)意識差，給工傷保險擴面工作帶來負面影響。

（二）守法成本高于違法成本。 成本比較是人們做出決策的重要依據(jù)。如果守法的成本比違法的成本還高，作為追求經(jīng)濟效益的用人單位當然會選擇不去守法。由于我國法律對用人單位不為勞動者繳納社會保險費、不按期申請工傷認定等違法行為缺乏硬性制裁措施，懲罰力度不夠，不能起到足夠的威懾作用，故一些用人單位寧愿選擇不為勞動者辦理工傷保險、不為勞動者申請工傷認定等違法行為。

（三）地方政府弱化對勞動者權(quán)益的保護。 由于工傷保險一般實行市級統(tǒng)籌，工傷保險是否啟動，覆蓋范圍多大，往往取決于地方政府的想法。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)雖具體承辦工傷保險事務(wù)，但畢竟要根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，征收工傷保險費。有些地方政府為了吸引外資、搞活地方經(jīng)濟，往往對投資方給出一些承諾、提供某些保護。這就決定了地方政府在一定程度上可能“縱容”企業(yè)或雇主在社會保險方面的違法、違規(guī)行為，犧牲勞動者的合法權(quán)益。有些勞動保障行政部門很少去企業(yè)實地調(diào)查、檢查，根本不了解企業(yè)用工、工資等實際情況。導(dǎo)致一些用人單位不報、少報應(yīng)保人數(shù)，降低繳費基數(shù)，不為勞動者申請工傷認定。地方政府及相關(guān)職能部分的消極態(tài)度助長了一些用人單位不守法行為的滋生。

（四）法制宣傳弱化、普法工作缺位。近年來，立法速度在加快，但法制宣傳、普法工作沒有很好的落實。特別是在一些落后地區(qū)，很多的勞動者根本不知道自己可以享受工傷保險待遇、用人單位應(yīng)該為自己辦理工傷保險；更不知道應(yīng)該怎樣去維護自己的權(quán)益。對法律的無知，造成對自己權(quán)益的漠視，權(quán)益被侵害不知道去舉報、投訴，發(fā)生事故或職業(yè)病不能在規(guī)定的期限申請工傷認定。

（五）缺乏上位法的明確規(guī)定，導(dǎo)致司法中的分歧。

1、因超過申請時效不能取得勞動保障行政部門工傷認定的職工是否喪失了救濟的途徑，能否在“先仲裁、后訴訟”后得到工傷保險待遇，這是工傷保險頗有爭議的焦點問題。但是，一直以來，國務(wù)院、最高人民法院、勞動保障行政部門都沒有出臺相應(yīng)的規(guī)定對此進行明確，導(dǎo)致各個法院判決不一，有駁回當事人訴訟請求的，也有判決用人單位承擔工傷保險待遇的。

2、因第三人侵權(quán)造成工傷，《條例》沒有明確應(yīng)該怎樣實現(xiàn)賠償。有人主張是可以獲得雙份賠償?shù)?；有人主張差額填補。在司法實踐中，也確實出現(xiàn)了這兩種意見分歧，造成司法混亂。一些地方制定《實施辦法》時就要求勞動者先行向第三人主張人身損害賠償，在存在差額的情況由工傷保險基金或用人單位補足差額。

三、完善工傷保險制度的建議

（一）完善相關(guān)法律制度及配套規(guī)定。由于立法的局限性，任何法律的出臺都不可能是完美的。因此，對實踐中存在的爭議需要通過立法、司法解釋或部門規(guī)章加以明確。 1、各省應(yīng)盡快制訂相應(yīng)的“關(guān)于有雇工的個體工商戶參加工傷保險的實施辦法”。 為有效貫徹執(zhí)行《條例》的規(guī)定，切實保障雇工獲得工傷保險待遇的權(quán)利，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)按照《條例》的授權(quán)，盡快制訂相應(yīng)的“關(guān)于有雇工的個體工商戶參加工傷保險的實施辦法”。惟有這樣，地方工傷保險機構(gòu)要求有雇工的個體工商戶辦理工傷保險才有法可依，雇工的權(quán)利才能得到切實的維護。

2、明確超期工傷認定的救濟途徑?！稐l例》規(guī)定工傷認定是獲得工傷保險待遇的先決條件，且是勞動保障行政部門的職權(quán)；同時又規(guī)定對于超過一年的工傷事故不能被認定為工傷。那么，這是否意味著超過一年的工傷事故不能獲得工傷賠償呢企業(yè)工傷處理存在的問題 ？筆者認為，超期申請工傷認定的，只是喪失了通過行政途徑獲得工傷保險待遇的權(quán)利，工傷職工可直接以用人單位侵權(quán)為由提起民事訴訟，要求用人單位承擔支付工傷保險待遇的責任。理由如下： （1）申請工傷認定是用人單位的法定義務(wù)，否則將承擔支付工傷待遇等費用的責任?！豆ｋU條例》第十七條第一款明確規(guī)定申請工傷認定是用人單位的一項法定義務(wù)。如果未能履行此項義務(wù)，是需要承擔相應(yīng)的法律責任的。對此，《工傷保險條例》第十七條第四款規(guī)定“用人單位未在本條例第一款規(guī)定的時限內(nèi)提出工傷認定申請，在此期間發(fā)生符合本條例規(guī)定的工傷待遇等有關(guān)費用由該用人單位負擔”。而對于勞動者來說，在一年內(nèi)申請工傷認定是法律賦予其的一項權(quán)利，即使勞動者未能主張也不應(yīng)承擔相應(yīng)的不利后果

（2）勞動關(guān)系作為一種特殊的民事法律關(guān)系，理應(yīng)受到民事法律的調(diào)整。工傷職工發(fā)生工傷事故，因為用人單位沒有向勞動保障行政部門提出工傷認定申請，致使工傷職工喪失享受工傷保險待遇，造成職工遭受經(jīng)濟損失。根據(jù)民法理論，用人單位的違法行為已然對職工構(gòu)成侵權(quán)，用人單位應(yīng)依法向工傷職工承擔侵權(quán)賠償責任。

（3）“不屬于工傷”的舉證責任在用人單位，否則應(yīng)承擔舉證不能的法律后果。根據(jù)《工傷保險條例》第十九第二款的規(guī)定，用人單位應(yīng)承擔“不 屬于工傷”的舉證責任。如果因用人單位未按期提出工傷認定申請，而導(dǎo)致無法進行工傷認定的。按照舉證規(guī)則，就應(yīng)當由用人單位承擔舉證不能的法律后果。在這種情況下，只要工傷職工向人民法院提交證據(jù)證實用人單位存在沒有向勞動保障行政部門提出工傷認定的違法事實，且用人單位沒有證據(jù)證明職工遭受的事故不符合《工傷保險條例》應(yīng)當認定工傷的條件，人民法院就應(yīng)當根據(jù)《民法通則》第106條的規(guī)定，確認用人單位侵權(quán)違法行為成立，并參照工傷待遇標準確定工傷職工的經(jīng)濟損失，判令用人單位予以賠償。

3、明確第三人侵權(quán)工傷事故的雙重賠償制度。因第三人侵權(quán)造成工傷，產(chǎn)生了三個主體：企業(yè)（工傷保險基金）、勞動者（受害者）、第三人（侵權(quán)人），兩個法律關(guān)系：工傷保險賠償和侵權(quán)民事賠償。國家設(shè)置工傷保險制度的目的是為了保障工傷職工的醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償。根據(jù)《條例》的規(guī)定，用人單位應(yīng)當為勞動者繳納社會保險費，工傷職工有權(quán)獲得工傷保險賠償、享受工傷待遇。因此，只要客觀上存在工傷事故，就會在用人單位和勞動者之間產(chǎn)生工傷保險賠償關(guān)系，而不論事故發(fā)生的原因是什么。同時，基于第三人侵權(quán)事實的存在，受傷職工作為受害者，與侵權(quán)人之間形成了侵權(quán)之債的法律關(guān)系。作為受害者，有權(quán)向侵權(quán)人主張人身損害賠償。由于二者是兩個不同的法律關(guān)系，即使勞動者已經(jīng)獲得了工傷保險賠償，也不能免除侵權(quán)人的責任。可見，勞動者之所以能夠獲得雙份救濟是基于雙重主體身份，在這種情況下，用人單位（工傷保險基金）和第三人應(yīng)當依法承擔各自所負的賠償責任，不因受傷職工（受害者）先行獲得了一方賠償、實際損失已得到全部補償而免除或減輕另一方的責任。

4、簡化程序。 鑒于工傷保險待遇賠償程序繁瑣，不利于有效維護勞動者的合法權(quán)益。建議相關(guān)部門對《工傷保險條例》等法律、法規(guī)進行修訂完善，以簡化工傷職工獲得工傷保險待遇的程序，更好的維護勞動者的合法權(quán)益。

（二）加大宣傳力度，增強用人單位自覺參保的意識。 為強化用人單位和勞動者依法參加工傷保險的意識，勞動保障部門不僅要開展上街咨詢、散發(fā)宣傳單的活動，還要通過廣播、電視、報刊等媒體進行工傷保險政策的宣傳，營造參加工傷保險利國利民的濃厚氛圍，做到家喻戶曉、人人皆知。對高危行業(yè)和事故多發(fā)用人單位進行重點關(guān)注，切實解決企業(yè)負責人及其從業(yè)人員認識上的不足和觀念上的誤區(qū)，增強用人單位繳納工傷保險費的積極性。同時，發(fā)動群眾參與擴面，把發(fā)動群眾、提高群眾的自我保護意識作為擴面的重要舉措。總之，通過政策宣傳，讓企業(yè)和勞動者從“要我參?！背蔀椤拔乙獏⒈！钡淖杂X行動，讓勞動者和用人單位對工傷認定的條件、標準、程序、待遇以及各種時限有所了解，避免出現(xiàn)因不懂、不知而造成的認定難問題，進而維護企業(yè)和勞動者的合法權(quán)益。

（三）加大執(zhí)法力度，嚴懲違法用人單位。隊伍建設(shè)是保障。通過加強勞動保障執(zhí)法隊伍的建設(shè)工作，全面提高隊伍素質(zhì)，提高服務(wù)水平。執(zhí)法部門要不斷深入基層、深入企業(yè)耐心細致的開展工作，了解工傷保險實施的基本情況，有步驟、有針對性的幫助企業(yè)規(guī)范勞動用工、依法參加社會保險；幫助勞動者依法維護自己的權(quán)益。對存在違法違規(guī)行為的用人單位，必須依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進行嚴管重罰，增加用人單位的違法成本。在執(zhí)法的過程中要突出重點、抓住難點、以點帶面。對企業(yè)用工人數(shù)多、擴面難度大的企業(yè)要重點突破，強制參保，防止企業(yè)之間的觀望、攀比心理發(fā)生。只有這樣，方能營造良好的勞動保障執(zhí)法環(huán)境。

（四）建立弱勢群體維權(quán)機構(gòu)。鑒于民工整體素質(zhì)不高、與用人單位相比處于弱勢地位及工傷保險索賠程序復(fù)雜，很多的農(nóng)民工不知道如何維護自己的合法權(quán)益。因此，需要組建弱勢群體維權(quán)機構(gòu)，免費為農(nóng)民工等弱勢群體提供法律援助，幫助他們獲得相應(yīng)的工傷保險待遇。考慮到工傷保險涉及的面廣，建議弱勢群體維權(quán)機構(gòu)由律師、工會成員、勞動保障執(zhí)法人員共同組成，以利于工作的開展。工傷保險制度的設(shè)立對企業(yè)和勞動者都是有利的，對于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系具有重大意義。盡管工傷保險制度在實施過程中存在一些問題，但終究會隨著社會的發(fā)展而不斷完善。

一、行業(yè)費率檔次少、保險費率水平低

目前按照我國《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》企業(yè)工傷處理存在的問題 ，我國工傷保險按不同行業(yè)企業(yè)工傷處理存在的問題 的工傷風險程度將行業(yè)劃分為3個類別企業(yè)工傷處理存在的問題 ：風險較小行業(yè)、中等風險行業(yè)和風險較大行業(yè)。這三類行業(yè)的繳費比例分別為用人單位職工工資總額的0.5%、1.0%和2.0%。從費率設(shè)置上可以看出，行業(yè)之間的工傷風險差別較大，但是費率差別不大。

二、工傷保險覆蓋率較低

2011年、2012年、2013年、2014年和2015年，全國參加工傷保險人數(shù)占全國就業(yè)人員比例為23.1%、24.8%、25.8%、26.7%和27.6%企業(yè)工傷處理存在的問題 ；而農(nóng)民工參保人數(shù)占農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的比例分別為27%、27.3%、27.0%、26.9%和26.9%。無論是從參加工傷保險人數(shù)總量和參加工傷保險農(nóng)民工人總數(shù)來分析還是從農(nóng)民工參保數(shù)占農(nóng)民工總?cè)藬?shù)比例和全國參保數(shù)占全國就業(yè)人員比例來看，兩者均較低。

三、工傷認定制度方面存在的問題

1.工傷認定缺乏明確的法律規(guī)定

《工傷保險條例》沒有對工傷進行明確的定義，而是憑借經(jīng)驗對是否認定為工傷的范圍做了具體的舉例說明，并沒有用一般性的基本的條款對工傷的定義進行規(guī)定。一般情況下通過判斷發(fā)生的事件是否屬于列舉中的法律事實，來進一步判斷其是否屬于工傷。但是，由于憑借經(jīng)驗列舉的法律事實比較僵硬化，當現(xiàn)實生活中經(jīng)發(fā)生一些新的法律事件時，很難判定其所屬的工傷認定范圍。

2.工傷認定程序復(fù)雜

根據(jù)《工傷保險條例》、《工傷認定辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，一套完整的救濟程序通常需要經(jīng)過申請工傷認定、有關(guān)行政部門審查、處理等十多個程序，通常需要長達3年半的時間?，F(xiàn)實生活中很多用人單位為盡量減少賠償，企業(yè)工傷處理存在的問題 他們通過濫用訴訟的權(quán)利，延長救濟程序的認定時間，以此來消磨勞動者的耐心，拖垮勞動者。一般情況下，職工從自己的身體健康的角度來考慮，通常會無奈的選擇放棄工傷認定或者接受不公平的調(diào)解。這不僅不符合勞動法的立法宗旨還違背了工傷制度的立法目的。

3.工傷認定過程缺乏監(jiān)督

對工傷認定結(jié)果的公示是工傷認定監(jiān)督過程中最重要的一環(huán)，其要求社會保險行政部門一方面通過全面搜集與事件有關(guān)的證據(jù)熟悉了解工傷事件的原委，準確的應(yīng)用相關(guān)法律；另一方面要積極的接受社會人民、司法權(quán)利機關(guān)的監(jiān)督。此外其還要規(guī)范履行認定程序。但是工傷認定與行政許可、行政處罰等行政行為相比，它直接涉及到勞資雙方當事人的利益，透明度較低，致使用人單位和工傷職工的知情權(quán)得不到根本的保障。因此，一方面為了使工傷認定部門收集的證據(jù)以及認定過程更加透明更加具有有公信力，另一方面也使處理的結(jié)果更加公正，設(shè)計一項規(guī)范的工傷認定制度勢在必行。

4.工傷認定申請主體不明確

《工傷保險條例》規(guī)定啟動工傷認定程序時要首先由用人單位提出工傷認定申請。如若用人單位未在法律規(guī)定的時限提出申請，那么申請主體可以是工傷職工、工會組織或者是其親近親屬。但是法律僅僅大致的規(guī)定了職工本人、近親屬、工會組織可以申請，并未規(guī)定哪個可以優(yōu)先申請。這項規(guī)定與我國《民法》、《刑法》等法律的規(guī)定也不一致，與通常適用的法律經(jīng)驗相違背。

四、工傷預(yù)防機制建設(shè)不足

在政府管理方面，我國的工傷預(yù)防管理體制比較復(fù)雜，主要體現(xiàn)為工傷事故預(yù)防由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門管理、職業(yè)病防治由職業(yè)衛(wèi)生部門管理、工傷保險基金由社會保障管理部門管理。在工傷預(yù)防方面，這些部門一方面存在一定程度上職能的交叉另一方面各部門之間缺乏相應(yīng)的協(xié)作機制。此外在我國普遍存在的一個問題就是：一方面職工參加工傷保險后，工傷補償有了一定的保障，另一方面由于工傷風險差別較大的企業(yè)的費率差別較小，于是一些企業(yè)對工傷預(yù)防就不再那么積極，對生產(chǎn)設(shè)備的保養(yǎng)以及工作環(huán)境的改善不再那么重視。

五、工傷保險中存在一定的道德風險

1.工傷預(yù)防方面

我國在目前的工傷保險費的收取方面實行的是差別費率和浮動費率，對同一行業(yè)的不同企業(yè)收取的費率也會根據(jù)上年的工傷事故發(fā)生頻率、安全措施的改善等方面來實行不同費率，這在一定程度促使雇主加強工傷預(yù)防，減少了他們的道德風險。但是，政策并沒有明確規(guī)定對于安全措施不到位企業(yè)采取何種懲罰措施，這又會在一定程度上使道德風險的存在增加。

2.工傷賠付與康復(fù)方面

一方面作為工傷保險的需求方，患者就診時知道自己不需要支付醫(yī)療費，而由工傷保險機構(gòu)來支付，患者就可能出現(xiàn)小病大養(yǎng)、門診改住院等過度消費的現(xiàn)象。另外還存在工傷職工為家人、朋友等使用的不合理醫(yī)藥費用和為以前的疾病治療的不合理醫(yī)療費用。

另一方面，醫(yī)療機構(gòu)為了自身利益存在誘導(dǎo)性治療和過度治療。醫(yī)療機構(gòu)的收益主要依靠大量的藥品和醫(yī)療服務(wù)收入，同時，較強的專業(yè)性和信息不對稱使得醫(yī)療服務(wù)處于壟斷地位，工傷保險機構(gòu)和工傷職工無法做到有效的監(jiān)督。受利益驅(qū)動，即使在病情已經(jīng)確定的情況下，醫(yī)生依舊會讓患者做多余的醫(yī)療設(shè)備的檢查，提供過度的治療。

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這要從兩方面去認識企業(yè)工傷處理存在的問題 ，一方面是生產(chǎn)過程中隨時蘊含著大量的職業(yè)傷害風險企業(yè)工傷處理存在的問題 ，客觀上要求有一套健全和有效的工傷保險制度;另一方面是我國現(xiàn)行工傷保險制度在新的社會經(jīng)濟條件下已不能適應(yīng)改革的需要。我國工傷保險制度建立于建國初期企業(yè)工傷處理存在的問題 ，在計劃經(jīng)濟條件下，由于沒有建立社會保險基金，造成了工傷以“企業(yè)自?！?。而在市場經(jīng)濟條件下，“企業(yè)自?！惫δ苁谴嗳醯模炔焕诒Ｕ下毠ず戏?quán)益，也不利于轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，是現(xiàn)行工傷保險制度最大的弊端。同時，現(xiàn)行工傷保險制度實施范圍狹窄，待遇結(jié)構(gòu)不合理，缺乏一次性補償待遇，待遇標準偏低，缺乏統(tǒng)一科學(xué)、規(guī)范的勞動能力鑒定制度，缺乏促進安全生產(chǎn)的機制，上述問題都需要通過深化改革加以解決。

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近年來,全國各地的工傷事故頻繁發(fā)生,而工傷保險制度能夠幫助參保職工及時支付醫(yī)療費用,并最大限度地保護企業(yè)工傷處理存在的問題 了勞動者的合法權(quán)益,同時也促進了社會穩(wěn)定,因此建設(shè)和健全工傷保險制度勢在必行。文章具體分析了現(xiàn)行的工傷保險制度運行中存在諸多問題,并提出了相應(yīng)的改進措施,旨在保障職工生活質(zhì)量,促進社會和諧。

關(guān)鍵詞:工傷;保險制度;問題;對策

工傷保險制度是國家為在生產(chǎn)、工作或在規(guī)定的某些特殊情況下遭受意外傷害、職業(yè)病傷害的勞動者提供醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療和職業(yè)康復(fù)及經(jīng)濟補償,并為因這兩種情況造成死亡的勞動者的供養(yǎng)親屬提供遺屬撫恤等物質(zhì)幫助的社會保險制度。實質(zhì)上,是一種進行工傷事故風險轉(zhuǎn)移的方式,通過事故發(fā)生前所做出的財務(wù)計劃,來消除事故發(fā)生后給人們造成的經(jīng)濟困難及精神憂慮,并維持其正常生活。

一、當前企業(yè)工傷處理存在的問題 我國工傷保險制度中存在的問題

在企業(yè)工傷處理存在的問題 我國,工傷保險制度的轉(zhuǎn)折性發(fā)展是2003年頒布的《工傷保險條例》,形成了較為完整的工傷保險制度框架,也取得了很大的成績,截至2007年底,全國工傷保險參保人達1.21億人,享受待遇人數(shù)也從2003年底的30萬人增加到94萬人,但是與國際上實施工傷保險制度比較成熟的國家相比,仍存在較大的差距。

(一)工傷保險制度與事故預(yù)防脫節(jié)

在工傷保險制度發(fā)達的國家,都把工傷補償和職業(yè)康復(fù)以及工傷預(yù)防緊緊結(jié)合在一起。例如,德國工傷保險管理機構(gòu)就將其主要關(guān)注方面和工作重點都放在事故預(yù)防上,盡最大努力提供康復(fù)幫助,并從工傷保險基金中撥出?？钣糜诼殬I(yè)康復(fù)和工傷預(yù)防事業(yè)。而在我國,現(xiàn)行的《工傷保險條例》雖然確定了“工傷保險要與事故預(yù)防和職業(yè)病防治相結(jié)合”的原則,但沒有明確職業(yè)康復(fù)和工傷預(yù)防所需資金的比例,有重工傷認定、待遇支付,輕工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的傾向,從而導(dǎo)致這兩項工作的開展缺乏資金的有力保障。

(二)工傷保險覆蓋面過于狹窄

目前,我國實行的工傷保險制度主要是企業(yè)職工工傷保險制度,沒有將社會團體、非企業(yè)化管理的事業(yè)單位列入?yún)⒈７秶?相應(yīng)被列入?yún)⒈７秶牟糠炙綘I、涉外、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及雇傭勞動者的個體經(jīng)營者,也經(jīng)常以各種理由拒絕為職工繳納工傷保險,致使工傷保險覆蓋面主要集中在國有企業(yè)和集體企業(yè),而安全生產(chǎn)相對薄弱的中小型企業(yè),特別是民營企業(yè)和危險性較大的行業(yè)(如煤礦開采、運輸企業(yè)、建筑企業(yè)等)覆蓋率均很低?？傮w來說,在不包括廣大農(nóng)村人口及農(nóng)民工的基數(shù)基礎(chǔ)上,2002年全國參加工傷保險的職工占職工總?cè)藬?shù)的比例為41.7%,并呈逐年上升之勢,但與日本98%左右的覆蓋率相比,差距非常明顯。

(三)獲取工傷賠付難度大

職工獲取工傷賠付存在難度的原因:首先,由于法律監(jiān)督及對于追償權(quán)的規(guī)定不足,我國正處于全面建設(shè)和規(guī)范法律框架,創(chuàng)造法制環(huán)境時期,自然不可避免地會出現(xiàn)一些法律真空和社會管理薄弱環(huán)節(jié),并存在安全生產(chǎn)法制不健全、安全生產(chǎn)標準滯后、執(zhí)法不嚴、監(jiān)督不力等現(xiàn)象。其次,《社會保險法(草案)》只規(guī)定了對醫(yī)療費用的追償權(quán),對于職業(yè)傷害是用人單位故意或者重大過失造成的,即使用人單位繳納了工傷保險費,工傷保險基金仍應(yīng)享有追償權(quán)等都未做出規(guī)定,同時《工傷保險條例》在具體實施過程中也缺少一些與之相配套的規(guī)范性文件。再次,工傷認定調(diào)查取證也非常困難,主要是由于部分沒有參加工傷保險的企業(yè),往往因為沒有與用人單位簽訂勞動合同或企業(yè)以職工違章操作為由,不為工傷職工申報工傷認定,而職工個人在申報工傷時,又提供不出有效證據(jù),就很難獲取賠付。

(四)工傷保險運行機制不健全

工傷保險的運行機制不健全主要體現(xiàn)在宣傳力度不夠、費率機制不合理及基金管理不善。雖然工傷保險已經(jīng)存續(xù)多年,但受工作量較大、人員配備不足等因素的影響,仍無力開展廣泛、大型的宣傳工作,再者雖然工傷保險是社會保險的一種,但是受長期傳統(tǒng)觀念束縛,在部分企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的意識中認同養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險,而工傷保險被認作“小險種”自然受到忽視。從費率機制上看,我國在工傷保險浮動費率上尚未能建立綜合量化指標與費率浮動之間的科學(xué)系數(shù)關(guān)系,同時差別費率制定不夠科學(xué),差別費率檔次劃分較少,沒有按事故發(fā)生的概率及不同行業(yè)的特點確定費率,從而也不能起到經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用。工傷基金管理效率低并存在部分流失的主要原因:一是國家沒有統(tǒng)一規(guī)定工傷保險基金財務(wù)管理辦法,企業(yè)繳納的工傷保險費,有的計入生產(chǎn)成本,有的計入營業(yè)外支出,有的在職工福利費中支出,開支渠道不統(tǒng)一且開支項目混亂;二是有些企業(yè)在上交工傷保險費時少報瞞報職工人數(shù),少數(shù)企業(yè)平時不參保,在發(fā)生工傷事故后再主動要求參加工傷保險,更甚者部分醫(yī)院針對工傷職工的治療大開藥方,開假處方,這些都造成了工傷保險基金流失。

二、進一步完善工傷保險制度的對策

(一)規(guī)范立法,創(chuàng)造良好的法制環(huán)境

首先,規(guī)范立法要求在既借鑒西方國家先進成熟的管理理念,又符合中國的實際國情的基礎(chǔ)上,完善工傷保險的法規(guī)及相應(yīng)配套保障執(zhí)行法律文件,如完善勞動和社會保障部頒發(fā)的《工傷認定管理辦法》規(guī)定的工傷認定程序,制定《勞動能力鑒定管理辦法》用以規(guī)范勞動能力鑒定的組織、管理及程序,制定《工傷保險醫(yī)療服務(wù)管理辦法》用以規(guī)范工傷醫(yī)療服務(wù)的標準和相關(guān)機構(gòu)的責任等,這些都有利于良好的法制環(huán)境的形成,同時避免獲取工傷賠付困難的局面。其次,應(yīng)改變目前忽視事故預(yù)防的局面,工傷保險應(yīng)與工傷預(yù)防和工傷康復(fù)相結(jié)合,設(shè)置相應(yīng)的預(yù)防機構(gòu),對企業(yè)有毒有害崗位和從事有毒有害工作的人員的分布情況進行調(diào)查,建立職業(yè)危害作業(yè)網(wǎng)點及人員健康檔案,并進行實行跟蹤,了解其健康情況,從而加強職業(yè)病的預(yù)防治療工作。再次,還要加強法律和社會監(jiān)督,對某些企業(yè)沒有嚴格落實各項安全責任制度,不對職工進行安全培訓(xùn)和教育就冒險生產(chǎn),并導(dǎo)致工傷事故頻繁發(fā)生的行業(yè)及企業(yè)應(yīng)給予嚴厲處罰,情節(jié)嚴重時給予相應(yīng)的刑事處罰。